Председателят на Върховния касационен съд (ВКС) изпрати на заместник министър-председателя по координация на европейските политики и институционалните въпроси Меглена Кунева становище по проекта на Закон за предотвратяване на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, съобщават от пресцентъра на съда. Документът е изготвен от комисия, назначена със Заповед № 403/14.03.2016 г. на председателя на ВКС, в която участват съдии от Върховния касационен съд, като председател на комисията е заместник на председателя на съда.

СТАНОВИЩЕ

на членовете на комисията – съдии във Върховния касационен съд

Този закон отменя изцяло Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши публични и други длъжности, Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество, като целта е създаването                                      на единни критерии и процедури     в обхвата/приложното поле на подлежащите на отмяна закони, което по принцип е спорно с оглед различните им адресати.

Общото становище на Комисията е, че в недостатъчна степен е постигнат балансът „защита/санкция”. Основен правен принцип е наложената санкция и способите за нейното реализиране да съответстват на нарушението на подлежащия на защита публичен интерес. Някои от процедурите за проверка, предвидени в проекта на този закон и способите за прилагането им, създават предпоставки за накърняване на гарантирана с чл. 32, ал. 1, предл. 2 от Конституцията защита срещу неоправдано посегателство върху честта, достойнството и доброто име на проверяваните лица, които независимо от обстоятелството, че заемат висши публични длъжности и подлежат на по-стриктен контрол, не са изключени от обсега на конституционната защита.

Освен проверката на декларациите, законът урежда ново производство, а именно проверка на цялото имуществено състояние на лицето. То може да бъде образувано в няколко хипотези: установено несъответствие при проверката на декларацията за имущество и интереси, на установен конфликт на интереси или сигнал или публикация в средствата за масово осведомяване, отговарящи на изискванията на закона.

В материята на конфликта на интереси е запазен действащият режим, като е направен опит за създаване на правила съобразно основната идея за създаване на орган, който да проверява лицата, заемащи висши публични длъжности.

Предвидена е възможност медийни публикации и анонимните сигнали да са достатъчно основание за започване на проверка.

При тези предпоставки следва да се посочат следните критични бележки:

С проектозакона се въвежда единен орган за противодействие на корупцията – Бюро, представлявано от директор. От законопроекта не става ясно дали е направена оценка на работата на Сметната палата и Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ) до момента. Не става ясна връзката между обединяването на двата вида декларации – за имуществото и за конфликт на интереси и необходимостта от създаване на изцяло нов орган.

Преди всичко трябва да се въведат конкретни критерии за наличието на достатъчно факти и доказателства за образуването на производства от Националното бюро срещу лицата, заемащи висши публични длъжности.

При вече наличен (съгласно действащите закони) информационен масив, осигурен по реда на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши публични и други длъжности, при дефинираните презумпции и заложения в проекта механизъм на уличаване, прилагането на санкционната база се

гарантира с минимум ресурс. Това може да доведе до лесния път единични публични санкции, без осигуряване на пряка обусловеност от разкриване и ограничаване на същинските корупционни механизми и практики.

В значителна степен се разчита на твърде формален критерий за уличаване, без това да разкрие и засегне предпоставките и механизмите на самите корупционни въздействия и тяхното генериране.

Следва да се детайлизира правната уредба на проверката за почтеност по чл. 8, ал. 1 и 2, като се посочи кой ще извършва тази проверка на кандидатите за директор и заместник-директори и да се предвиди изрично към предложенията за тези лица от депутатите да бъде прилаган и документ за проверка на почтеност – чл. 9, ал. 3.

Едновременно с това предложеното решение да се разглеждат и анонимни сигнали е неприемливо. Такава възможност граничи с опасност за неоправдано засягане на основни права и с риск за неефективност на работата на институциите. Причината е в невъзможността институциите да проведат надлежно разследване и да изяснят всестранно фактите в такива случаи.

Комбинацията от големи правомощия за орган на изпълнителната власт и приемането на анонимни сигнали в неукрепнала в демократичните практики страна може да доведе до сериозни последици за баланса на институциите и защитата на правата на хората, които не са съизмерими с бездруго съмнителния резултат от работата по такива сигнали.

Прави впечатление, че едни и същи понятия са дадени с различни термини в законопроекта. От една страна се посочва, че предотвратяването на корупционно поведение се осъществява чрез деклариране на „интересите на лицата, заемащи висши публични длъжности”, като се употребяват изразите „деклариране на интереси” и „декларации за интереси”. Същото касае и термина „конфликт на интереси”, като в голяма част от закона се употребяват изразите „конфликт на интереси” и „частен интерес” без достатъчно разграничаване на хипотезите.

Поначало е недопустимо в нормативен акт за едно и също понятие да се употребяват различни термини. Трябва да се посочи също, че декларирането и проверката просто на „интереси“ отива твърде далеч, още повече че липсва определение. Терминологията следва да е прецизна, особено след като предполага навлизане в личната сфера на хората.

Някои термини са с неясно значение, без да им е дадено определение, като например „необяснимо богатство“. Последиците от боравенето с подобен неясен термин ще бъде намеса в правната сфера на отделни хора, като е възможно това да се случи на основание анонимен сигнал. Така се отваря врата за произвол, неправомерен натиск, политически атаки и популизъм.

Не е налице яснота по отношение на дефинирането на корупционно поведение в чл. 2 от закона. В първата хипотеза на ал. 1 (предл. 1) се предвижда имотна облага, а при втората – достатъчно е действие при наличие на конфликт на интереси, независимо дали действието е довело до неблагоприятни последици за когото и да било и/или до имотна или нематериална облага за проверяваното лице.

Същевременно в приложното поле на закона не е намерила място търговията с влияние като вид корупционно/корумпиращо поведение.

Директорът на Бюрото и заместниците му се предлагат и избират от Народното събрание. Добре би било изборът да е с квалифицирано мнозинство или обикновено мнозинство, но съобразено с числеността на парламента, а не само ОТ присъстващите — чл 10, ал. 1. Би следвало и директорите на отделните териториални звена също да подлежат на периодична проверка за почтеност. Такава е предвидена само за инспекторите, но няма основание директорите и заместниците им да са освободени от такава проверка – чл. 16, още повече че те не се избират чрез конкурс.

Уреждане на възможност за даване на награди за сигнали не е добра практика.   Стимулира    поведение    на доносничество с цел облагодетелстване, което не е целта на закона – чл. 18, т. 10.

В чл. 33 е предвидено задължение на Инспектората към ВСС да уведомява Бюрото за несъответствие на декларираните данни. За инспекторатите към останалите публични органи обаче няма такова задължение. Това нарушава принципа на еднакво третиране на адресатите на закона.

Предвид спецификата на работата на магистрата, следва производството по сигналите за конфликт на интереси за магистрати да се извършва от Инспектората към Висшия съдебен съвет, а не от инспекторите към Бюрото, съобразно правомощията и реда за определянето им по чл. 21 от проекта. Не е без значение, че действа и етичен кодекс за отделните категории магистрати, който в този случай ще се съобразява от инспекторите при ИВСС. Член 48, ал. 6 от проекта е в пряко противоречие с принципа за разделение на властите и принципа „магистрати проверяват магистрати“. Би следвало ИВСС не само да извършва проверка за несъответствие, но и да я приключи с окончателен акт, а не да изпраща материалите на Бюрото. Това не кореспондира с разширените правомощия на Инспектората, въведени с изменението на чл. 132а, ал. 6 от Конституцията от 2015 год., съгласно които Инспекторатът към ВСС извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, както и на имуществените им декларации.

Не е дефинирано какво ще се счита за промяна в декларираните данни, тъй като и незначителната промяна е такава – чл. 36, ал. 1, точки 3 и 4. В образеца за декларации следва ясно да бъдат посочени данните, които следва да се декларират. Не са такива обстоятелствата, посочени в чл. 38, ал. 1, точки 6, 9 (какво обучение), 12, 13. Не е ясно само това, което е внесено като спестявания през годината, за която се подава декларацията, ли следва да се декларира или цялата наличност към 31.12. От приложното поле на чл. 38, т. 12 следва да бъдат изключени съдиите, прокурорите и следователите. В чл. 38, ал. 5 следва да се заличи текстът „както и в случаите, когато двамата съпрузи не живеят заедно и нямат общо домакинство”, което пояснява съдържанието на понятието „фактическа раздяла”, а пред „фактическа раздяла“ трябва да се посочи „трайна”.

Следва да се детайлизира в преходните разпоредби дали ще се подават декларации като при встъпване в длъжност или ще важат вече подадените за лицата, които вече са обхванати от действащия закон, и ще се подават само ежегодни по нов образец.

Особено съществен проблем е, че трябва да се декларират доходи и други обстоятелства, касаещи съпруг или лице, с което деклараторът е във „фактическо съжителство”. Това изисква знание за тези обстоятелства у декларатора, а няма изискване за уведомяване дори от съпруга. Няма нормативно установена презумпция за знание на подобни обстоятелства от съпруга, защото съпружеската имуществена общност се отнася само за възмездно придобитите вещни права, но не за доходи, дялове от дружества, вземания и т. н. За санкциите по този закон не се изисква виновно поведение, а несъответствието може да се дължи на незнание или на обвързаност на другия съпруг от търговска или служебна тайна.

Декларацията на лицето има съществено значение при проверката за съответствие или несъответствие на декларираните факти с установеното по реда на Раздел III от законопроекта. Тя подлежи на публично оповестяване. Във връзка с това предложената в чл. 47 от законопроекта уредба изразява заложените в закона принципи и е съответна на целите му, но е необходимо и прецизиране на текстовете, уреждащи обхвата на декларирането по чл. 38 от законопроекта. Практическата цел на всяко деклариране е да свърже установеността на обстоятелства, от които произтичат права или следват публичноправни задължения, с реализиране на правото или с изпълнение на задължението. Следва да се държи сметка за законоустановеността и при двете, като се отчита субективният характер на правата и задълженията. Тази връзка обуславя личния характер на задължението за деклариране или отговорността за недеклариране спрямо обстоятелства, за които деклараторът твърди или следва да знае. В законопроекта (чл. 38, ал. 4) задължените лица са длъжни да декларират имущество и доходи на своите съпрузи или на лицата, с които фактически съжителстват, тъй като видно (по аргумент от чл. 38, ал. 5) знанието на фактите се предполага поради съвместно живеене и оощо домакинство. Установените правила и презумпции в Глава III на Семейния кодекс не предполагат подобно знание, а само съвместен принос, като доходите на всеки от съпрузите са лични до момента, в който последният не ги вложи в осигуряване благополучието на семейството по смисъла на чл. 17 СК. Също така няма основание спрямо декларатора да се предполага знанието на фактите, свързани с имущество и доходи на непълнолетни деца в случаите, когато деклараторът не упражнява родителските права и същите са възложени на другия родител.

Не е предвидено участие на лицето, срещу което е сигналът в производството по проверката му, а то се запознава само с крайния акт. Същевременно самата процедура по проверката може да накърни непоправимо репутацията му (липсваща или нарушена конфиденциалност), а резултатите от нея могат да имат за последица проверка на имуществото му с всички произтичащи от това ограничения за лицето – запори, възбрани и т. н. По-добре би било, преди произнасяне на Бюрото с акт за проверката, да се даде възможност на проверявания за становище. Това се налага, особено като се има предвид възможността преписката да е образувана по анонимен сигнал или по анонимна публикация (без въведено в чл. 49 изискване за поне относителна достоверност) в средствата за масово осведомяване, а констативният акт не подлежи на обжалване. Аргумент в подкрепа на това е прилагането на тези актове към кадровото досие и това, че те ще имат значение при кадровото израстване на магистратите.

Би следвало в чл. 51 да се предвиди отговорност за лицата, които са разгласили факти и данните, които са им станали известни. Трябва да носят строга дисциплинарна отговорност – уволнение, като се приеме, че не отговарят на изискването за „почтеност“ за заемане на длъжността.

Дефинициите в чл. 54, 55 и 56 са неясни. Понятието се обяснява със самото понятие. Не е дефинирано и какво ще се счита за „почтеност” в проверките за такава.

Тъй като в специалните закони ГПК, НПК и АПК са предвидени специални основания за отводи и самоотводи, да се предвиди в чл. 58 и чл. 59, че когато такива има в специален закон, се прилага специалният закон за всеки конкретен случай. Определенията за отводи по тези актове се мотивират, с което се изпълнява изискването на чл. 60 и не е необходимо специална отделна декларация и ако се съставя регистър на отводите, той изпълнява функциите за уведомяване и публичност.

Предвиденото в чл. 83 отнемане на възнаграждението, получено по правоотношението, приемаме, че се отнася само за полученото при конфликт на интереси. Ако в същото време лицето работи по трудов договор, то извършва и друга работа и не следва да се отнема цялото му трудово възнаграждение. Това би противоречало на възмездния характер на трудовия договор.

Срокът за извършване на проверката – 1 година от образуването й, и възможността за продължаването му с 6 месеца, предвидени в чл. 90, е много дълъг, а същевременно е свързан със значителни ограничения – запори, възбрани. Следва да се има предвид, че и преди това са събрани данни в предварителните производства по сигнал, по установяване на конфликт на интереси или поради несъответствие на декларираното. Едва след изтичане на този период ще се развие съдебно производство в три инстанции. Член 70 е в нарушение на конституционното право на труд.

При оценка на имуществото следва да се има предвид не сахмо пазарната цена на това имущество към момента на придобиването му, но и състоянието му към същия момент. Не е ясно и какви експерти ще се използват – такива от списък към териториалните бюра, такива към съда или случайно избрани. Би следвало обаче те да имат еднакъв подход при определяне на пазарните цени.

Съгласно чл. 95, ал. 1 във вр. с чл. 94 за незаконно придобито се счита и имуществото на съпруга или лицето от фактическото съжителство, дори те да не са били адресати на проверката, а съпрузите може да са във фактическа раздяла.

В чл. 106 е направено препращане към несеквестируемостта по ГПК, но тя се отнася само за ежемесечно възнаграждение от труд или пенсия. Не се отнася за спестявания. Ако лицето е отстранено от работа, следва да може да се издържа от спестяванията си.

Непротивопоставимостта на разпореждането с незаконно придобито имущество е уредена от момента на вписване на запора и възбраната. Същевременно в чл. 135 се урежда още веднъж непротивопоставимост, без да е ясно за разпореждане след кой момент се отнася тя и без да е обвързана с вписването на запори и възбрани.

В §.1      т.16 според дадената дефиниция не съставлява

„фактическо съжителство” доброволно съвместно съжителство на лица от еднакъв пол, за които има пречка за встъпване в брак, но няма родство. Няма основание еднополовото съвместно съжителство да е изключено от обсега на този закон.

Освен несъответствията, които не винаги могат да бъдат отстранени в процедурата по чл.47 от законопроекта, от прецизиране се нуждае и формалното основание за проверка на имущественото състояние по чл. 86, санкцията по чл.83 ал.1, както и редица тълкувания на базови понятия, свързани с установяването на конфликт на интереси по глава VI от законопроекта. За това не следва да се разчита единствено на приложната методология и вътрешни правила.

21.03.2016 год.