Сроковете за образуване на административно наказателно производство са давностни

33031-Court_HammerС последното си тълкувателно решение Върховният административен съд постановява, че сроковете за образуване на административно наказателно производство по чл. 34 от Закона за административните нарушения и наказания са давностни.Разпоредбата на чл. 11 от Закона за административните нарушения и наказания препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс.

 

Тълкувателно постановление № 1 от 27.02.2015 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2014 г., ОСНК и ОСС на Втора колегия на Върховния административен съд, докладвано от съдията Съдиите Лозан Панов и Румен Петров

 

Омбудсманът на Република България е предложил Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд да издаде тълкувателно решение, с което да се отговори на въпросите:

Какъв е характерът на сроковете по чл. 34 от Закона за административните нарушения и наказания?

Препраща ли разпоредбата на чл. 11 от Закона за административните нарушения и наказания към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс?

По повод искането на омбудсмана е образувано т. д. № 2/2012 г. на Върховния административен съд. С протокол от 21.03.2013 г. общото събрание на колегиите във Върховния административен съд е прекратило производството по делото. Поради констатирана противоречива съдебна практика между общите и административните съдилища по поставените от омбудсмана въпроси, председателят на Върховния административен съд и председателят на Върховния касационен съд са направили общо искане по чл. 126, т. 2, във връзка с чл. 125 от ЗСВС за приемане на съвместно тълкувателно постановление от общото събрание на Втора колегия на Върховния административен съд и общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд.

С разпореждане от 06.06.2014 г. на двамата председатели е образувано т. д. № 1/2014 г. по описа на Върховния административен съд.

Общото събрание на Втора колегия на Върховния административен съд и общото събрание на Наказателна колегия на Върховния касационен съд, за да се произнесе, съобрази следното:

1. Давността е период от време, определен в закон, с изтичането на който титулярят на едно право губи предоставената му от закона възможност да го осъществи. В гражданското право са познати институтите на погасителната и придобивната давност, като общото между тях е, че те са юридически факти от рода на юридическите събития – периоди от време, с изтичането на които правната норма свързва определени правни последици. В наказателното право давността е само погасителна и е свързана с два признака: позитивен – изтичане на установен от закона срок от време след довършване на деянието или влизане в сила на присъдата, и негативен – пасивност от страна на надлежните органи за изпълнение на наказанието. Давността се прилага служебно, като държавата губи своето материално право да наложи наказание на дееца и да изпълни вече наложено му наказание. Давността погасява наказателната отговорност, което на свой ред прави наказателното производство недопустимо.

В тълкувателната си дейност по ЗАНН ВС последователно е застъпвал тезата за давностен характер на сроковете по чл. 34 от ЗАНН. В т. 2 на ТР № 48/28.12.1981 г. по н. д. № 48/1981 г. на ОСНК на ВС е прието, че тази разпоредба предвижда два давностни срока за наказателно преследване – тримесечен и едногодишен. С ТР № 112/16.12.1982 г. по н. д. № 96/1982 г. на ОСНК на ВС пък е възприето, че институтите на спиране и прекъсване на давността за наказателно преследване – чл. 81 от НК, се прилагат и за давността по чл. 34 от ЗАНН. В такъв смисъл е и ТР № 44/29.12.1983 г. по н. д. № 29/1982 г. на ОСНК на ВС. Въпреки че посочените тълкувателни решения не са били задължителни за съдилищата съгласно действащата към момента на приемането им разпоредба на чл. 52, ал. 1 от ЗУС (отм.), а само за ръководство на съдилищата, същите не са загубили своята актуалност.

По подобие с наказателното право, с изтичане на давностните срокове по чл. 34 от ЗАНН се погасява възможността да бъдат реализирани всички правомощия на наказващия орган по административнонаказателното правоотношение. Давността погасява възможността за реализирането на отговорността, следователно изключва възможността за реализиране на материалното санкционно правоотношение изобщо. Давността е материалноправен институт с процесуални последици, тъй като погасява възможността за реализиране на отговорността. Тя е свързана с идеята, че продължителното бездействие на правоимащия субект (административнонаказващия орган) създава неоправдано положение на несигурност в правния мир.

Давностните срокове са материалноправни и като такива са различни по своя характер и правни последици от преклузивните срокове, като с тях наказателното преследване се изключва, погасява се правото да се търси отговорност. Заедно с това преклузивните срокове не се спират и не се прекъсват с действията на надлежните органи, за разлика от давностните такива.

От съдържанието на относимите разпоредби на ЗАНН и проследяване на тълкувателната дейност на ВС по този въпрос може да се направи еднозначен извод, че става въпрос за давност, която е обвързана с момента на съставяне на акт за установяване на нарушение, поставящ началото на административнонаказателното производство в две хипотези – от откриване на нарушителя или от извършване на нарушението. Касае се до материалноправни срокове, видно както от систематичното място на разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН, така и от уредените хипотези за тяхното спиране и прекъсване (чл. 36, ал. 2,чл. 43, ал. 6 от ЗАННчл. 25 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН).

Изложеното дава основание да се приеме, че сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни.

2. Неоснователно е да се изключи въобще приложението на института на давността в производството по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания. По този начин ще се допусне възможността административните нарушения да се установяват и санкционират след изтичане на неопределен период във времето, с което на практика ще се допусне трайна несигурност в правния мир. Такава възможност няма нито по отношение на извършителите на противообществени прояви с най-висока степен на обществена опасност, каквито са престъпленията (чл. 79, т. 2 НК), нито по отношение на извършителите на други проявни форми на правно запретено поведение като гражданските деликти (чл. 110 и чл. 111 ЗЗД) и дисциплинарните простъпки (чл. 194, ал. 1 КТчл. 94, ал. 1 ЗДСлчл. 134, ал. 1 ЗАдв., чл. 69, ал. 1 ЗЧСИчл. 76, ал. 1 ЗННД и др.). Неоснователно е да се счита, че административните нарушения представляват изключение от общото правило.

Правилното решаване на поставения въпрос зависи на първо място от изясняване на съдържанието на „обстоятелства, изключващи наказателната отговорност“ (чл. 11 от ЗАНН).

Според правната доктрина обстоятелствата, изключващи наказателната отговорност, са три групи: първо – изключващи преследването и изтърпяването на наказанието, сред които са смърт на субекта, давност, амнистия. Втората група са обстоятелства, водещи до освобождаване от наказателна отговорност, и третата група са такива, които водят до освобождаване от изтърпяване на наложеното наказание. Давността попада в първата група и без съмнение представлява обстоятелство, изключващо наказателната отговорност. Аргумент в подкрепа на този извод е фактът, че наказателната отговорност може да бъде осъществена само чрез наказателния процес, от което следва, че при настъпване на давността по същество се стига до осуетяване на тази отговорност, а като краен резултат – до нейното погасяване.

Ограничаването на обстоятелствата, изключващи отговорността, само до малозначителност или явна незначителност на деянието (чл. 9, ал. 2, от НК), неизбежна отбрана (чл. 12 от НК), граждански арест (чл. 12а от НК), крайна необходимост (чл. 13 от НК), оправдан стопански риск (чл. 13а от НК), грешка (чл. 14 от НК), случайно деяние (чл. 15 от НК) и изпълнение на неправомерна служебна заповед (чл. 16 от НК), с което са аргументирани част от съдебните актове, изключващи препращането към давността по НК на основание чл. 11 от ЗАНН, сочи на стеснително тълкуване на нормата и ограничаването й само до обстоятелства, изключващи обществената опасност и противоправността на деянието, и такива, изключващи вината, т. е. до хипотезите, в които деянието е наказуемо и не поражда наказателна отговорност, а не държи сметка за особените хипотези, при които при наличие на престъпление/нарушение, т. е. на деяние, поначало наказуемо, деецът бива освободен от наказателна отговорност или последната бива погасена.

На следващо място е необходимо да бъде изследвано и второто условие за приложимостта на посочените в чл. 11 от ЗАНН разпоредби, а именно, доколко в този закон не е предвиден регламент за тях. За целта е важно да се направи разграничение между погасяване на възможността на администрацията да реализира правомощията си и да санкционира нарушителя и погасяването на възможността й да реализира правомощията си по изпълнение на наложеното наказание.

Макар погасителните основания и в двата случая да са сходни юридически факти (и по чл. 34 от ЗАНН, и по чл. 82 от ЗАНН), в първия те настъпват преди влизане в сила на правоохранителен акт, а във втория – след влизането му в сила, и имат различно правно значение – в първия случай компетентният орган губи възможността да реализира което и да било от правомощията си по правоотношението, а във втория – да реализира изпълнението на наложената санкция.

С други думи, понастоящем в ЗАНН са регламентирани два вида давност: погасителна давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира правомощията си по административнонаказателното правоотношение (чл. 34 от ЗАНН), и изпълнителска давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира изтърпяването на наложената административна санкция (чл. 82 от ЗАНН). От своя страна, изпълнителската давност може да бъде квалифицирана на обикновена (по чл. 82, ал. 1 от ЗАНН) и абсолютна такава (по чл. 82, ал. 3 от ЗАНН). Един от значителните пропуски в ЗАНН е свързан с липсата на правна регламентация на института на абсолютната погасителна давност.

В чл. 34 от ЗАНН няма разпоредба, аналогична на разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от НК, уреждаща абсолютната давност. Именно тази празнина се преодолява с приложението на чл. 81, ал. 3, във връзка с чл. 80, ал. 1, т. 5 от НК, вр. чл. 11 от ЗАНН, което е и основният въпрос по т. 2 от искането на омбудсмана.

Предвид липсата на разпоредба, уреждаща абсолютната давност в ЗАНН и наличието на препращаща норма на чл. 11 от ЗАНН, уредбата относно погасяването на наказателното преследване по давност в НК следва да намери приложение.

Приемането на обратната теза, а именно – че институтът на погасителната давност, включително и абсолютната такава, не намира приложение при наказателно преследване за административни нарушения, ще доведе като краен резултат до неблагоприятно третиране на извършителите на правно запретено поведение с по-ниска степен на обществена опасност, каквото представлява административното нарушение, спрямо това на извършителите на общественоопасни деяния с най-висока степен на обществена укоримост, каквото е престъплението. В крайна сметка дори за квалифицираните убийства е предвиден краен срок, с изтичането на който държавата губи възможността да осъществи наказателното преследване. Понастоящем санкционното ни законодателство изключва погасяване по давност единствено на престъпления против мира и човечеството (чл. 79, ал. 2 НК), а едва ли е уместна съпоставката между тези общественоопасни посегателства и което и да било административно нарушение.

С оглед изложеното следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс.

Предвид горното и на основание чл. 126, т. 2, във връзка с чл. 124, ал. 2 от Закона за съдебната власт по искането на председателя на Върховния административен съд и председателя на Върховния касационен съд, общото събрание на Втора колегия на Върховния административен съд и общото събрание на Наказателната колегия на Върховния касационен съд

 

 

ПОСТАНОВИ:
 

Сроковете по чл. 34 от Закона за административните нарушения и наказания са давностни.

Разпоредбата на чл. 11 от Закона за административните нарушения и наказания препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс.

 

 

ОСОБЕНО МНЕНИЕ
 

Споделям мнението на мнозинството, че сроковете ал. 1 и 2 на чл. 34 ЗАНН са давностни, но не и за срока по ал. З, който според мен е преклузивен.

В това си разбиране се опирам на разграничението между давностните и преклузивните срокове, според критерия дали те се отнасят пряко или косвено към претендираната отговорност, от една страна, или към реда за нейното осъществяване – от друга. Ако съответният срок има пряко отношение към отговорността и косвено – към процесуалния ред, той е давностен. Срокът е преклузивен, ако се отнася пряко към процесуалния ред и косвено – към отговорността

Смятам, че срокът по чл. 34, ал. З има пряко отношение само към процеса – съставянето на акта и на наказателното постановление, – но не и към извършеното нарушение и неговия автор.

Преклузивният характер на срока по чл. 34, ал. З ЗАНН се вижда още по-ясно при сравняването му с аналогичния срок по чл. 84, ал. 1 НК, за който и в теорията, и в съдебната практика е безспорно, че е преклузивен. Приложното поле и на този срок има пряко отношение само към развитието на наказателния процес в зависимост от подаването на тъжба за престъплението от частен характер. В НК обаче, за разлика от ЗАНН, е казано изрично, че изтичането на 6-месечния срок без да бъде подадена частна тъжба е пречка за възбуждане на наказателно преследване, „макар давността за престъплението да не е изтекла“ – т. е. че шестмесечният срок не е давностен.

Пламен Томов – НКС

 

 

ОСОБЕНО МНЕНИЕ
 

Не споделяме мнението на мнозинството, че сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни. Считаме, че същите са преклузивни, поради следните съображения:

Липсва изрична законодателна определеност за тях, че са с давностен характер.

Не са налице и производните от давностните срокове законови възможности за спиране и прекъсване на срока.

В тълкувателната си дейност по ЗАНН ВС на РБ действително е застъпвал тезата за давностния характер на сроковете по чл. 34 от ЗАНН, но цитираните от мнозинството три броя тълкувателни решения – ТР № 48/28.12.1981 г. по н. д. № 48/1981 г. на ОСНК на ВС, ТР № 44/29.12.1983 г. по н. д. № 29/1982 г. на ОСНК на ВС и ТР № 112/16.12.1982 г. по н. д. № 96/1982 г. на ОСНК на ВС не са били задължителни за съдилищата, съгласно действащата към момента на приемането им разпоредба на чл. 52, ал. 1 от ЗУС (отм.), а служат само за ръководство. Задължителни към онзи момент съгласно нормата начл. 59 от ЗУС (отм.) са били единствено тълкувателните постановления на Пленума на ВС,

В чл. 34, ал. 1 и 2 от ЗАНН е посочено, че не се образува административно-наказателно производство, ако актът за установяване на административното нарушение не е съставен в предвидените в двете алинеи срокове. От своя страна, съгласно ал. З на същата разпоредба, образуваното административно наказателно производство се прекратява, ако не е издадено наказателно постановление в 6-месечен срок от съставянето на акта, т. е. законодателят не е указал изрично характера на сроковете като давностни или преклузивни.

В нормата на чл. 34 от ЗАНН с предвиден срок за започване на процедурата и за наказване, които не могат да се квалифицират като давностни. Сроковете в чл. 34 от ЗАНН не погасяват административно- наказателната отговорност, което на свой ред да налага недопустимост на административно-наказателното производство, а са свързани с процедурата по образуване на производството и налагане на наказанието. Визираният 6- месечен срок за издаване на наказателно постановление не може да се приеме за давностен, тъй като производството се прекратява, не поради погасяване на отговорността и не до приключване с влязъл в сила съдебен акт, а поради неспазване на визирания от закона процесуален срок.

При преклузивните срокове погасителното действие настъпва поради бездействието на носителите на съответните права да ги упражнят в определен период от време. След изтичане на преклузивните срокове пропуснатите права вече не съществуват в правната сфера на техните носители. Друг особено важен разграничителен белег, свързан с преклузивните срокове е, че те не могат да бъдат спирани и прекъсвани.

Ако се приеме становището на мнозинството, че сроковете в чл. 34 ЗАНН са давностни, то за тях са визирани само начало и край, което не съответства на характерните за давностните срокове възможности за прекъсване и спиране, респективно за основания, при които се приема, че е налице абсолютна давност. При липса на изрично посочване от законодателя, че сроковете са давностни, както и при липса на характеристиките на тези срокове, не може да се приеме, че същите са давностни. Спирането и прекъсването на давността е свързано с настъпване на конкретни обстоятелства /юридически факти/, които следва да са законно предвидени, за да има адекватност, по силата на която се заличава с обратно действие изтеклото време от срока и започва да тече нов давностен срок. Така в чл. 82, ал. 2 от ЗАНН – давността „се прекъсва с всяко действие на надлежните органи, предприето спрямо наказания за изпълнение на наказанието. След завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност“. Процесуални действия от такъв характер могат да бъдат предприети по усмотрение на органа, но свързани с предприетото изпълнение. Те удостоверяват действия на компетентния орган по реализация на правото – в случая административно-наказващия орган, въз основа на предвидена от законодателя възможност за прекъсване на срока.

Ето защо начинът, по който са уредени визираните в чл. 34 от ЗАНН срокове са прекратителни, крайни срокове. Изключени са всякакви законови възможности за удължаване, спиране или прекъсване. С изтичането им се изключва правото на съответните компетентни органи да образуват административно-наказателни производства или да налагат административни наказания, т. е. както се приема в теорията те „притискат към своевременно изпълнение на задължението“. Такива срокове в правната доктрина се определят с термина „преклузивни“ и след изтичането им не може да се търси реализация на административно-наказателната отговорност на лицата. Този извод се налага от разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН и се извежда от характера на самата административно-наказателна отговорност като по-лека в сравнение с наказателната отговорност и с целта тя да се реализира по-бързо с оглед нейната ефективност. Закъснялото и късното осъществяване, губи превантивната си и възпитателна цел. За спазването на визираните от закона срокове, административно-наказващият орган и съдът следва да следят служебно и да прекратяват започнатите производства при неспазване на тези срокове, т. е. сроковете са процесуални – те имат процесуален характер и с изтичането им се преклудира правото на образуване на административно-наказателното производство, респективно образуваното се прекратява, т. е. сроковете по чл. 34 от ЗАНН са преклузивни.

Предвид изложеното и извършената съпоставка се налага извода за преклузивния характер на сроковете по чл. 34 от ЗАНН.

ЙОВКА ДРАЖЕВА. КРАСИМИР ШЕКЕРДЖИЕВ

СОНЯ ЯНКУЛОВА РУМЕН ПЕТРОВ..

 

 

ОСОБЕНО МНЕНИЕ
 

 

По Тълкувателно постановление, постановено от съдиите
 

 

при ОСНК на ВКС и Втора колегия на ВАС
 

 

по тълкувателно дело № 1/2014 г. по описа на ВАС
 

Изразявам несъгласие с мнението на мнозинството относно отговора на въпроса по т. 2 от искането на председателите на ВКС и ВАС за издаване на тълкувателно постановление – дали разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в НК.

В чл. 11 от ЗАНН са изчерпателно изброени институтите от общата част на наказателното право, към които се извършва препращане – въпросите за вината; вменяемостта; обстоятелствата, изключващи отговорността; формите на съучастие; приготовлението и опита.

Изчерпателното изброяване представлява пречка за разширителното тълкуване на нормата, което налага извод, че няма препращане към института на давността, уреден в НК. Давността не е и сред основанията, които изключват отговорността. Такива са неизбежната отбрана (чл. 12 от НК), гражданският арест (чл. 12а от НК), крайната необходимост (чл. 13 от НК), оправданият стопански риск ( чл. 13а от НК), грешката (чл. 14, ал. 1 от НК), случайното деяние (чл. 15 от НК), изпълнението на неправомерна служебна заповед (чл. 16 от НК) и осъществено деяние от лице, жертва на трафик на хора (чл. 16а от НК), при които се изключва обществената опасност или вината. За разлика от тях, при давността не се заличава характера на деянието – било то престъпен или такъв на административно нарушение, а единствено се създава пречка да се започне или продължи производството.

Като допълнителен аргумент следва да се отбележи, че препращането като законодателна техника се използва тогава, когато в съответния нормативен акт липсва изрична регламентация. В случая това не е така, тъй като в чл. 34, ал. 1 – ал. З от ЗАНН са посочени давностните срокове, с изтичането на които се препятства възможността за образуване на административно – наказателно производство и за налагане на административно наказание, а в чл. 82 от ЗАНН е предвидена детайлна уредба на спирането, прекъсването и абсолютната давност за изпълнение на административното наказание.

Вярно е, че в ЗАНН липсва норма, съответна на установената в чл. 81, ал. З от НК абсолютна давност за наказателно преследване. Тази празнота обаче не може да бъде преодоляна по пътя на тълкуването, а следва да бъде инициирана законодателна промяна.

СЪДИЯ:

Напиши коментар

Трябва да сте влезли, за да публикувате коментар.

Архив