fbpx

Решение на Конституционния съд относно обжалване на административни актове

122033834269390Относно разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, даваща право да гражданите и юридическите лица да могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон Конституциионния съд постановява, че разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на дава правото на законодателя по изключение при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, със закон да предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси, като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика.

Решение № 14 от 4.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г., докладчик съдията Румен Ненков

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България.

В Конституционния съд (КС) е било внесено искане на група от 61 народни представители от 41-вото Народно събрание за даване на задължително тълкуване на чл. 120, ал. 2 във връзка с чл. 56 ичл. 57 от Конституцията, както и за установяване на противоконституционност и несъответствие с международен договор, по който България е страна, на отделни разпоредби на Закона за управление на отпадъците (ДВ, бр. 53 от 2012 г.). По искането е било образувано к. д. № 2 от 2013 г. С постановеното по същото дело определение от 25.04.2013 г. в частта за тълкуване на чл. 120, ал. 2 от КонституциятаСъдът е допуснал за разглеждане по същество въпроса: „съществуват ли конституционни ограничения за законодателя относно приемането на закони, изключващи обжалването на административните актове“.

Впоследствие с определение от 10.07.2014 г. КС е постановил на така допуснатото тълкувателно питане да бъде отговорено в отделно производство при запазване на валидността на извършените процесуални действия, включващи произнасянето по допустимостта, конституирането на страните и приемането на техните писмени становища. Настоящото дело е образувано на 21.07.2014 г. въз основа на това определение.

Според вносителите на искането свободата, предоставена на законодателя с чл. 120, ал. 2 от Конституцията да изключва със закон обжалването пред съд на административни актове, е привидна. Тя се ограничава от ценности от висш държавен порядък, като защитата на националната сигурност и държавния суверенитет, както и от изискването да не се нарушават основни човешки права и да не се засягат несъразмерно лични и имуществени права. В тази връзка искат КС да очертае допустимите параметри на правото на законодателя да въвежда такава необжалваемост.

От конституираните заинтересувани страни становища, относими към тълкуването на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, са постъпили от Висшия адвокатски съвет, Съюза на юристите в България и Фондация „Български адвокати за правата на човека“. Според тях възможността със закон да се изключват някои категории административни актове от съдебен контрол трябва да се тълкува ограничително. Тя не обхваща актовете, които засягат основните права, признати от Конституцията или от ратифицираните, обнародваните и влезлите в сила за Република България международни актове, дори когато самите те допускат въвеждане на ограничение на тези права в интерес на националната сигурност, икономическото благосъстояние на обществото, предотвратяването на безредици или престъпления, защитата на общественото здраве и морала или на правата и свободите на другите.

Като прецени доказателствата по делото, доводите в искането и становищата на страните, Конституционният съд приема следното:

Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията не е разисквана като съдържание при приемането на Основния закон, а само е обсъждано нейното систематично място (вж. Седмо Велико народно събрание, Стенографски дневници 1990 – 1991, 175 заседание, София, 1992 г., с. 256 – 263). Обстоятелството, че се намира в глава шеста на Конституцията „Съдебна власт“, и обвързаността й с първата алинея на чл. 120 от Конституцията, установяваща контрола за законност от съдилищата върху актовете и действията на административните органи, дават основание да се направи заключение, че предвидената възможност за изключване на обжалваемостта се отнася само за съдебното, но не и за обжалването по административен ред на административните актове (вж. Тълкувателно решение на КС № 21 от 1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г.; Решение на КС № 1 от 2012 г. по к.д. № 10 от 2011 г.).

Отговорът на разглеждания тълкувателен въпрос е органически свързан с произтичащата от Конституцията необходимост от установяване на ефективен механизъм за противодействие на посегателствата върху правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. По силата на чл. 56 от Конституцията правото на защита представлява основно право, чието съдържание обхваща оправомощаването на всяко лице, попадащо в националната юрисдикция, със своите самостоятелни активни действия да се противопоставя на възможните източници на нарушаване или застрашаване на неговата правна сфера. То е универсално процесуално право, предназначено да служи като гаранция за реализацията на другите основни права и конституционно признати интереси на правните субекти.

Правото на защита няма единствено инструменталното значение на средство за обслужване на останалите основни граждански права. То е самостоятелно право със собствена ценност, чието упражняване е насочено към реално утвърждаване на човешкото достойнство. Чрез него се налага дължимото от държавата и другите правни субекти въздържане от посегателства върху личната сфера на гражданина. В този контекст правото на защита освен всеобщо универсално право представлява и лично гражданско право. Чрез него се обезпечава реализацията не само на конституционно признатите права и интереси, но и на правата и интересите, които имат друг законен източник (вж. Решение № 3 от 1994 г. по к.д. № 1 от 1994 г.).

Правото на защита обвързва всички държавни органи в пределите на своята компетентност да съдействат на лицето със засегнати права да преодолее последиците от нарушението, съответно – от застрашаването. Несъмнено сред адресатите на това задължение са и органите на централната и местната изпълнителна власт. Понякога обаче процесуалните отношения между гражданина и администрацията не водят до дължимия правовъзстановителен ефект. Затова пътят към независимия и справедлив съд трябва да е открит. В условията на състезателност и публичност съдилищата осигуряват разкриването на истината и точното прилагане на закона. Само в съдебния процес засегнатото лице се изправя като равнопоставено на нарушителите. Това намира израз в прогласения в чл. 121, ал. 2 от Конституцията принцип на равенство на страните в състезателното съдебно производство, което се развива между него и съответната администрация по повод на искането за защита на засегнатите права и интереси. Без осигуряването на достъп до съда правото на защита може да се окаже лишено от съдържание пожелание. Ето защо правото на съдебна защита, въпреки че не е изрично формулирано в Основния закон, в рамките на по-общата постановка на чл. 56 от Конституцията трябва да се счита за принцип на правовата държава, като това положение е утвърдено трайно в практиката на КС.

Проблемът, който стои пред законодателната власт, а и пред КС като орган за конституционен контрол, е в кои случаи и при какви условия правото на достъп до независим и справедлив съд, създаден съобразно закона, може да бъде ограничено. Конституцията прогласява неотменимостта на основните права, но същевременно не допуска злоупотребата с тях, както и упражняването им, ако то накърнява правата и законните интереси на другите (чл. 57, ал. 1 и 2).

Хипотезите на злоупотреба с отбранителното право на достъп до съд или на упражняването на това право във вреда на другиго са невъзможни. В демократичната правова държава добросъвестността на съда като конституционно установен безпристрастен арбитър в отношенията между правните субекти не може да бъде поставяна под съмнение. От друга страна, принципите на правораздаването изключват опасността със съдебния акт да бъдат накърнени правата и законните интереси на лица, които са лишени от възможността да участват в съдопроизводството.

Логичният извод е, че достъпът до съда като самостоятелно основно право може да бъде стеснен само когато накърнява висш, признат от Конституцията публичен интерес. На първо място, като легитимно основание за такова ограничение трябва да се посочи необходимостта да бъдат опазени основите на конституционния ред, включващи народния суверенитет, разделението на властите, формата на държавно устройство и държавно управление и др. Второ, стесняването на достъпа до съда би било оправдано, ако e необходимо, за да бъде предотвратено засягането на други особено важни интереси на обществото, каквито са осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика. Във всички посочени случаи ограничението трябва да съобразява принципа на съразмерността – да е наложително за защитата на посочената категория обществени интереси, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за ефективно постигане на конституционно оправданата цел.

Гореизложените принципни положения са напълно относими и към тълкуването на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Като основополагащо ръководно начало тази разпоредба утвърждава обжалваемостта пред съда на всички административни актове, независимо дали са издадени от централни, или местни изпълнителни органи, дали са индивидуални, общи или нормативни, стига да засягат правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Същевременно предвижда отклонение от този принцип, като допуска по изключение със закон да бъде въведена необжалваемост на някои административни актове, без изрично да установява предпоставките за това. По този начин Конституцията визира възможност за ограничаване на едно основно право, каквото е правото на защита, по отношение на достъпа до съда.

Извън обхвата на съдебния контрол, визиран в чл. 120, ал. 1 и 2 от Конституцията, се намира целесъобразността, която в рамките на предоставените му от закона правомощия ръководи компетентния административен орган при постановяване на съответния акт. Основният закон овластява съда да следи само за законността на актовете и действията на администрацията, но не и да дава оценка на проявлението на нейното свободно усмотрение, с което надлежно е оправомощена.

В приложното поле на изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията не попадат и издадените от административните органи наказателни постановления, които имат характера на правораздавателни актове и като такива винаги подлежат на съдебен контрол (вж. Решение на КС № 1 от 2012 г. по к.д. № 10 от 2011 г.).

Наличието на правен интерес, обусловен от непосредствено засягане на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, е необходимо и достатъчно основание за възникване на задължение за държавата да осигури адекватна съдебна защита. Обратно, ако по своето предназначение и съдържание определена категория административни актове (например вътрешнослужебните) не засягат индивидуалната правна сфера на субекти на правото, въвеждането на обжалваемост не я обвързва (вж. Тълкувателно решение на КС № 21 от 1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г.; Решение на КС № 5 от 2006 г. по к.д. № 1 от 2006 г.).

В предходната си практика КС ясно е дефинирал същината на свързания с разглеждания тълкувателен въпрос проблем, а именно – търсене на отговор на въпроса каква е конституционната мяра на изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията, в частност – дали законодателят може произволно да установява необжалваемост пред съд на определен от него кръг от административни актове, или преценката му е ограничена от критерии, които, без да са изрично посочени, произтичат от духа и основните принципи на Конституцията.

Няма основание да се отстъпи от позицията, че когато се стеснява достъпът до съдебна защита по отношение на определени административни актове, законодателната целесъобразност е лимитирана в смисъл, че необжалваемостта не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданина, освен ако се налага за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото (вж. Решение на КС № 5 от 1997 г. по к.д. № 25 от 1996 г.Решение на КС № 1 от 2012 г. по к.д. № 10 от 2011 г. и пр.). Например, с оглед на опазването и защитата на националната сигурност би било оправдано ограничаването на обжалването пред съд на административни актове, които имат непосредствено отражение върху отбранителната способност или отношенията на страната с други държави.

Същевременно не може да бъде възприета тезата, че със закон може да се предвиди отклонение от принципа за обжалваемост само по отношение на административни актове, които по своето съдържание и последици не засягат основните права на гражданите. Както е посочено по-горе, приложими са произтичащите от Основния закон общи положения, въз основа на които е допустимо съразмерно и разумно ограничаване на различните по вид права, включително и основните.

Досега КС е давал предимно ограничителни тълкувания на възможността за изключване на съдебното обжалване на определени със закон административни актове. Принципно е приемал, че такова изключение от общото правило по чл. 120, ал. 2 от Конституцията може да бъде оправдано от особено важни интереси на гражданите и обществото, и то само по отношение на тесен кръг конкретно, а не общо посочени актове, които не рефлектират непоправимо върху реализацията на основните права на гражданите и принципа на правовата държава. Например, законодателят не може да установи необжалваемост на административните актове само с оглед на техния издател (отделен или обособена група от административни органи), без да се позове на тяхното същностно съдържание (вж. Решение на КС № 8 от 1999 г. по к.д. № 4 от 1999 г.). Тези позиции се споделят от Съда и понастоящем.

Съдът също така намира, че чрез въвеждането на необжалваемост по чл. 120, ал. 2 от Конституцията законодателят не може да изключи възможността за съдебна защита срещу нищожните административни актове – когато накърняването на законността засяга устоите на конституционно установения и доразвит от текущото законодателство административноправен ред (например при липса на законова компетентност на издателя или неспазване на предписаната от закона форма). Засегнатите от такива актове лица винаги трябва да могат да се позовават пред съда на опорочаването им от тежки и радикални нарушения на правния ред, обуславящи тяхната невалидност. Само по този начин те ще разполагат с онова ефективно средство, чрез което да постигнат преустановяване на конститутивния ефект на фундаментално опорочения административен акт, а доколкото са претърпели вреди от неговото изпълнение – да получат заместваща облага. Обратното би означавало флагрантно да бъдат потъпкани принципите на правовата държава по смисъла на чл. 4 от Конституцията.

При всяко положение принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията изисква съразмерност на въведеното със закон ограничение. Това означава, че то трябва да бъде подходящото, възможно най-мекото и същевременно достатъчно ефективно средство за постигане на конституционно оправданата цел. Намирането на точната мяра при стесняване на съдебната защита в условията на чл. 120, ал. 2 от Конституцията съставлява сериозен законодателен проблем. Съобразяването на „забраната за прекомерност“ като утвърден компонент на правовата държава (вж. Решение на КС № 1 от 2005 г. по к.д. № 8 от 2004 г.) е свързано с практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) (ДВ, бр. 80 от 1992 г.) и предписанията за достъп до съд по ратифицираните, обнародваните и влезли в сила за страната международни договори, ползващи се с предимство пред нормите на вътрешното законодателство (чл. 5, ал. 4, изр. 2 от Конституцията). Относими към разглеждания въпрос са чл. 14, т. 1 от Международния пакт за гражданските и политическите права (МПГПП) (ДВ, бр. 43 от 1976 г.) и чл. 6, т. 1 КЗПЧОСвъв връзка с чл. 6, т. 2 от Договора за Европейския съюз. Следва да се съобразяват и решенията на ЕСПЧ по делата Тера Вонинген срещу Холандия, Шеврол срещу Франция, Клас и други срещу Германия, И.Д. срещу България, Михайлов срещу България, „Капитал банк“ – АД, срещу България, Фазлийски срещу България и др. Недопустимо е изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията да влезе в конфликт с международните задължения на страната за осигуряване на достъп до независим и безпристрастен съд на всяко лице при определяне на неговите права и задължения.

Прилагането на отклонението от общия принцип за обжалваемост на административния акт, което в определените от Основния закон параметри е допустимо съобразно чл. 120, ал. 2 от Конституцията, на практика закрепва конститутивния ефект на съответната категория актове. Това е напълно достатъчно за постигане на конституционно оправданата цел, насочена към опазването на особено важни обществени интереси. Би било обаче прекомерно и неоправдано необжалваемостта не само да ограничи, но и да изключи изцяло индивидуалното гражданско право на достъп до съдебна защита. Затова при нейното въвеждане, за да удовлетвори изискването за съразмерност, в частност – международните стандарти за достъп до съд, законодателят трябва да съобразява възможността за допускане на косвен съдебен контрол, при което съответният административен акт ще породи целените правни последици, но същевременно засегнатите лица ще разполагат с правото в друго съдебно производство, позовавайки се на незаконосъобразността на акта във всичките й аспекти, да поискат да бъдат компенсирани за претърпените неблагоприятни последици. Иначе разпоредбата на чл. 7 от Конституцията в частта, визираща отговорността на държавата за вредите, причинени от незаконните актове на нейните органи, би се превърнала в голословна декларация.

Основавайки се на гореизложеното, КС достига до обобщено формулиране на принципното положение, че при спазване на изискването за съразмерност е допустимо със закон да се предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове, но само ако това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси, като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика. Като елемент на съразмерността винаги трябва да бъдат съобразявани и правилата за достъп до съдебна защита по чл. 14, т. 1 МПГПП и чл. 6, т. 1 КЗПЧОС. Изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията не може да осуетява възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт.

По гореизложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България Конституционният съд

РЕШИ:

1. Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България дава правото на законодателя по изключение при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, със закон да предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси, като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика.

2. С въвеждането на необжалваемост законодателят не може да изключи възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт.

Съдиите Красен Стойчев, Стефка Стоева, Георги Ангелов и Гроздан Илиев са подписали решението с особено мнение.

Председател: Димитър Токушев

 ОСОБЕНИ МНЕНИЯ

 
 

На конституционните съдии Красен Стойчев и Гроздан Илиев

 

Подписваме с особено мнение решението по к.д. № 12 от 2014 г. в частта, с която мнозинството от конституционните съдии възприема разбирането, че законодателят е длъжен и в хипотезата на необжалваемост на административния акт по чл. 120, ал. 2, предл. посл. от Конституцията да осигури възможност на засегнатите лица да искат обявяване на неговата нищожност по съдебен ред.

Приетата по повод тълкуването на чл. 120, ал. 2 от Конституцията т. 2 от диспозитива на Решение № 14 от 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2014 г. има за цел да уреди конкретен процесуален въпрос в материята на нищожните административни актове. По-специално въвеждането на изрична забрана да бъде изключвано обжалването им по реда на инстанционното производство за пряк съдебен контрол върху административни актове се представя като задължителна характеристика на принципа за правовата държава (чл. 4 от Конституцията).

Оттук и внушението, че интервенцията на Конституционния съд чрез формулирането на подобно правило за регулиране на обществените отношения е съвсем уместна и оправдана.

Член 120, ал. 2, предл. посл. от Конституцията допуска по изключение законодателят изрично да ограничи действието на общата клауза за съдебно оспорване на всички видове административни актове. В този контекст т. 2 от решението си поставя за задача да акцентира върху ролята, която съдебното обжалване има в материята на нищожните административни актове. Нищожният административен акт както всеки един нищожен юридически акт не произвежда правни последици, той е правно нищо от гледна точка на юридическия ефект, който той е бил замислен да произведе. Липсата на преследвания юридически ефект ще бъде факт независимо от това, дали съдът ще бъде ангажиран с подобен въпрос. Съдът не отменя поразения от тежък порок административен акт, а само констатира/обявява неговата нищожност. За нищожността на акта съдът следва да следи и служебно, когато отсъства жалба. Но след като съдебната намеса се изчерпва единствено с констатацията на нищожността, въпросът за съдебното обжалване на поразени с подобен порок административни актове сам по себе си не може да бъде от решаващо значение с оглед съдбата им. Те са и си остават правно нищо и няма опасност евентуалната забрана за съдебното им обжалване да бъде в състояние по някакъв начин да ги санира. Има и друго. Настояването да се изведе т. 2 от решението като негов своеобразен акцент води до преекспониране значението на прекия съдебен контрол и оставя впечатлението, че единствено той е годното средство за защита срещу нищожните административни актове.

Но факт е, че не само че никой не дължи изпълнение по тях, а и евентуалното настояване под една или друга форма такъв акт да бъде изпълнен винаги ще може да бъде успешно и своевременно отблъснато. Като настоява обаче на необходимостта специално да се елиминира възможността формулираното в чл. 120, ал. 2 от Конституцията изключение да разпростре своето действие по отношение на нищожните административни актове въобще, т. 2 от решението всъщност приема наред с другото, че „предпазването“ от обжалване допуска своеобразна „търпимост“ на административен акт въпреки обременеността му с тежък порок. Получава се така, че всъщност тя предлага застраховка срещу една погрешна теза. Да обобщим, несъобразяването на правния ефект на съдебното обжалване специално в материята на нищожността, вкл. на нищожните административни актове, и формулирането на правила без оглед на въпроса как те се вписват в действащата правна система не постига друго освен да натовари с вътрешни противоречия и трудности материя, която има сложна проблематика без връзка с настоящото дело.

На следващо място не може да не се отбележат и практическите ефекти, които може да има прилагането на т. 2 от диспозитива на решението. Нейното въвеждане в действащата у нас правна система чрез решението на Конституционния съд поставя въпроса как тя се съотнася с първата част от диспозитива. Защото аргументите, развити с оглед първата част от диспозитива, изглежда търпят корекция. Тя създава една сложна конструкция на изключение в изключението и насърчава подаването на жалби и протести за „проверка“ дали даден административен акт е нищожен. По този начин се изпразва от съдържание възприетото в т. 1 от решението разбиране за изключението от правилото за обжалваемост и предпоставките, от които следва да се ръководи законодателят за установяване на забрана за обжалване на определени административни актове. Всяко засегнато лице ще бъде в състояние да обезсмисли забраната с твърдението за нищожност на издадения административен акт. От друга страна, установената с т. 2 от решението забрана, чийто адресат е законодателят, още в хода на законодателния процес изисква от него да фиксира предпоставките за нищожност на акта за разлика от неговата незаконосъобразност.

В заключение липсата на прецизно определяне на обхвата и действието на забраната, която се съдържа в разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, в крайна сметка прави пробив, който не държи сметка как тя се вписва и разполага в рамките на действащото у нас законодателство.

Конституционни съдии:

Красен Стойчев

Гроздан Илиев

На конституционните съдии Стефка Стоева и Георги Ангелов

В дълбочината на тълкуваната разпоредба стои всъщност опозицията между свобода и сигурност. Поради това по необходимост тълкуването й решава въпрос от философията на правото и по-широко – от социалната философия. Не споделяме тълкуването, направено с решението на Конституционния съд, и в двете му точки.

 

І. По т. 1 от решението

 

1. В общата клауза за обжалване по чл. 120, ал. 2, предл. 1 от Конституцията се пресичат три основни, взаимносвързани и взаимодействащи си, включително като гаранции един за друг, конституционни принципа.

 

Първият, който може да се изведе от преамбюла, чл. 1, ал. 2 и чл. 4, ал. 2 от Конституцията, се състои в производността на държавната власт от властта на народа. Свободата като възможност на личността да прави всичко се ограничава с предоставянето на част от нея на държавата.

 

Другият е принципът, установен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Съгласно него Република България е правова държава. Тя се управлява според Конституцията и законите на страната. Държавната власт като производна може да действа само в рамките, предоставени й от учредителната (първичната) власт. Принципът на правовата държава важи на общо основание за изпълнителната власт. Нейните правомощия са конституционно и законово определени. Тя може и трябва да действа само в техните рамки, които не бива да разширява, нито да заобикаля.

Упражняването на държавно правомощие без наличието на конкретния интерес, за чието задоволяване е създадено и който е негов необходим елемент, противоречи на материалния закон като злоупотреба с право. „Правова държава“ означава упражняване на държавната власт на основата на Конституция и в границите на закони, които материално и формално й съответстват. Една от гаранциите за този принцип е отговорността на държавата за вредите, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица, прогласена в чл. 7 от Конституцията.

 

Третият е установеният в чл. 8 от Конституцията принцип на разделение на властите. Съгласно него държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна, като трите власти са равнопоставени, относително независими и взаимновъзпиращи се.

 

Контролът за дейността на изпълнителната власт в рамките, предоставени й от закона, се осъществява от съда. Според чл. 120, ал. 1 от Конституцията съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. Всеки гражданин или юридическо лице може по силата на чл. 120, ал. 2, предл. 1 от Конституцията да оспори актовете или действията на държавните органи, с които счита, че тя напуска поставените й от закона рамки. Критерият за съдебния контрол е законността.

 

Посочването на административен акт като необжалваем засяга и трите конституционни принципа. За него те са дерогирани. Необжалваемостта превръща преотстъпената власт в господар над преотстъпилата я личност, чиито права и свободи, прогласени в чл. 4, ал. 2 от Основния закон като гарантирани от държавата, всъщност не са такива, защото остават без независима защита от съд.

 

Необжалваемостта изключва защитата на засегнатите права на граждани и юридически лица от съда чрез упражнявания от него контрол за законност върху акта на изпълнителната власт. Приложим остава само неограничимият по конституция административен контрол на Министерския съвет (чл. 107) и областния управител (чл. 143, ал. 3 от Конституцията), при който контролът се осъществява не от независим и безпристрастен орган, какъвто е съдът, а от орган на самата изпълнителна власт, поради което са намалени гаранциите за обективност и правилност на контрола („формалния елемент“) от принципа на правовата държава. Тя от своя страна осигурява справедливостта и закрилата на установените в нея основни права („материалния елемент“). Затова съдебният контрол върху административните актове е неин конститутивен елемент (Решение № 13 от 1995 г. на КС по к.д. № 11 от 1995 г.).

 

Конституционният съд нееднократно и последователно е сочил в решенията си, че правомощието на Народното събрание да изключва със закон административни актове от съдебен контрол следва да се тълкува ограничително (стриктно) в качеството си на резерва към установената в първото предложение на чл. 120, ал. 2 от Конституцията обща обжалваемост на всички такива актове (в този смисълРешение № 7 от 1995 г. по к. д. № 9 от 1995 г.Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г.Решение № 4 от 1999 г. по к.д. № 31 от 1998 г.Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4 от 1999 г.Решение № 2 от 2000 г. по к.д. № 2 от 2000 г.Решение № 1 от 2012 г. по к.д. № 10 от 2011 г., всичките на КС). „Законодателят може да изключи конкретен вид административен акт, а не и всички административни актове на административен орган или органи“ (Решение № 8 от 1999 г. на КС по к.д. № 4 от 1999 г.). Това е формалното тълкувателно ограничение на неговото правомощие. Следващите са ограничения по същество.

2. Разпоредбата предоставя на Народното събрание възможността да изключва със закон съдебния контрол върху неограничени по брой, вид, издател и съдържание административни актове (Решение № 21 от 1995 г. на КС по к.д. № 18 от 1995 г.). Съгласно граматическото й тълкуване разпоредбата е разрешаваща (позволено е всичко освен забраненото), а не забраняваща (забранено е всичко освен позволеното). Затова тълкуването по питането по необходимост е ограничено до отговора дали и кога не може, а не кога може да се прилага предоставената на парламента възможност, както прави решението. Тълкувателният отговор следователно трябва да съдържа само забраняващи, не и разрешаващи основания за прилагането на нормата. Обратното, макар и привлекателно от гледна точка на концептуалното й съответствие с посочените три основополагащи конституционни принципа, би означавало превръщането й contra legem от разрешаваща в забраняваща, т.е. поправително по резултата си тълкуване. Във формалната си пълнота предоставеното на парламента правомощие може, теоретично, да изключи изцяло посочените три принципа, поотделно и като взаимодействие помежду им. Това обаче не е достатъчно за поправително тълкуване на разпоредбата, защото е възможно и противоположното тълкуване – заедно, в съответствие и в баланс с тези принципи. Тъкмо в тази посока следва да се търсят критериите, дефиниращи областта на неприложимост на изключването на обжалваемостта независимо колко широка и в какво съотношение с областта на приложимост ще се окаже тя. По този начин трябва да се четат и решенията на Конституционния съд, които сочат примерно конкретни основания за изключване със закон на обжалваемостта на административните актове: особено важни интереси на гражданите и обществото (Решение № 4 от 1999 г. по к. д. № 31 от 1998 г.Решение № 3 от 2002 г. по к. д. № 11 от 2002 г.Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10 от 2011 г.); общественият интерес (Решение № 11 от 2003 г. по к. д. № 9 от 2003 г.Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10 от 2011 г.); държавното единство, националната сигурност и независимостта на страната (Решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13 от 1993 г.); националната сигурност (Решение № 5 от 1997 г. по к. д. № 25 от 1996 г.Решение № 4 от 2001 г. по к. д. № 15 от 2000 г.Решение № 3 от 2002 г. по к. д. № 11 от 2002 г.Решение

№ 5 от 2006 г. по к. д. № 1 от 2006 г., Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10 от 2012 г.).

 

3. Като граница за упражняване на правомощието на Народното събрание Конституционният съд сочи засягането на „основни човешки права и свободи“ (Решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13 от 1993 г.Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г.), на „основни конституционни права и свободи на гражданите“ (Решение № 7 от 1995 г. по к.д. № 9 от 1995 г.Решение № 21 от 1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г.Решение № 5 от 1997 г. по к.д. № 25 от 1996 г.), „основни конституционни принципи на правовата държава и защитата на основните човешки права“ (Решение № 22 от 1998 г. по к.д. № 18 от 1998 г.). Потвърждавайки тази принципна и трайна позиция, считаме, че ограничението на правомощието на парламента да изключва административни актове от съдебен контрол трябва да се търси в това кои от правата и свободите, засегнати от административния акт, са основни.

 

На първо място това са правата, посочени в глава втора от Конституцията (Решение № 8 от 1999 г. на КС по к.д. № 4 от 1999 г.). Те са непосредствено свързани с основния правен статус на личността. Не може да бъде изключвано със закон правото на съдебно обжалване от гражданин на административен акт, засягащ което и да е негово основно право по глава втора от Конституцията, независимо от доктринерната му класификация („естествено“, „преддържавно“ или „гражданско“ в широкия, конституционноправен смисъл на понятието; „лично“, „отбранително“ или „социално“, „съпричастно“; право „от първо“, „от второ“ или „от трето поколение“ и пр.).

 

На второ (не по значение) място са правата на гражданите или на юридическите лица, произтичащи пряко (напр. чл. 3чл. 6чл. 7чл. 10чл. 13, ал. 1 и 2чл. 17, ал. 123 и 5чл. 19, ал. 2чл. 22, ал. 1 и др.) или косвено (напр. чл. 11чл. 12чл. 15чл. 16чл. 18чл. 21, ал. 2 и т. н.) от текст по глава първа от Конституцията. Макар че не попадат в главата за основните права, те също са основни (Решение № 19 от 1995 г. на КС по к.д. № 17 от 1995 г.) поради това, че са конституционно уредени, и то като неделима част от основните начала (принципите) на общественото, икономическото, политическото и държавното устройство, установени от учредителната власт. Административен акт, издаден в нарушение на който и да е текст от глава първа на Конституцията, не може да бъде изключен от съдебен контрол, когато засяга произтичащо от текста основно право на гражданин или юридическо лице.

 

Не могат да бъдат изключени от съдебен контрол по чл. 120, ал. 2, предл. 2 от Конституцията, на трето място, административните актове, засягащи правата на граждани или юридически лица, установени в други разпоредби на Конституцията (напр. чл. 65чл. 68, ал. 1чл. 69чл. 70, ал. 1чл. 93, ал. 2чл. 95, ал. 1чл. 103, ал. 1чл. 110чл. 116, ал. 1чл. 130, ал. 1 – 4чл. 132чл. 132а, ал. 2 – 4,чл. 137, ал. 1чл. 138чл. 139, ал. 1чл. 140чл. 143, ал. 2чл. 147). Тези права са конкретни проявления (частни случаи) на уредени в глави първа и втора на Конституцията основни права – активно или пасивно избирателно право, право на сдружаване, право на собственост, право на труд и професия. Такива административни актове по аргумент от по-силното основание парламентът също не би могъл да изключва от съдебен контрол, защото важащото за цялото важи и за всяка от съставящите го части.

 

Изводът е, че парламентът не може да изключва от съдебен контрол административни актове, които засягат установени в Конституцията права и свободи на граждани или юридически лица. Обратно, въвеждането със закон на съдебна необжалваемост е допустимо за всички видове административни актове, които не засягат конституционно установени права и свободи на граждани или юридически лица (например такива по Закона за движението по пътищата и Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищатаЗакона за защита на потребителитеЗакона за лова и опазване на дивеча, наредбите на общинските съвети относно външния вид на населените места и много други).

 

4. а. При внимателно четене на решението единственият довод за необжалваемостта на посочените в него административни актове е т. нар. тяхно „конститутивно действие“, което би било отложено при обжалването им. Като се остави настрана това, че съществуват декларативни административни актове (тези по чл. 21, ал. 2 и 3 АПК), които нямат такова действие, проблемът е разрешим чрез законовото допускане на тяхното предварително действие („предварително изпълнение“ по терминологията на чл. 60 и чл. 90, ал. 2 АПК), а не по пътя на въвеждане на необжалваемостта им пред съд.

 

б. Сферата на държавна дейност, в която е издаден административният акт, също не може заради връзката си с обществена значимост със специални знания или със спецификата на информацията, нужни за решаването на спора, да е причина за посочването на акта като необжалваем пред съд. Тези въпроси са предмет на текущото законодателство (вж. напр. чл. 171, ал. 2 АПКчл. 39, ал. 1, т. 7 от Закона за защита на класифицираната информация). Надценяването на част от държавния апарат, включително чрез изключване на контрола за законност на неговите действия, не кореспондира с прогласеното в чл. 6, ал. 1 от Конституцията равенство на всички хора.

 

в. Достъпът до съд за защита на засегнатите от административния акт права на граждани и юридически лица е тяхно конституционно право, но сам по себе си не е свързан и не предопределя изхода от административноправния спор. Административният процес, също както гражданският, е едновременно защита за правомерното и санкция за неправомерното извънпроцесуално поведение на страните. След като всички органи на изпълнителната власт независимо от своя вид и компетентност са длъжни да действат единствено в съответствие със закона, то проверката на законността на техните актове от съда е в съгласие с трите посочени конституционни принципа. Обратно, изключването на съдебния контрол върху акт на изпълнителната власт я поставя в привилегировано положение по отношение на законността на действията й, а оттам и спрямо защитата на твърдените като засегнати права или свободи на граждани и юридически лица.

 

5. Горното не означава, че основните права и свободи са неограничими.

 

а. Освен специалните основания за временното им ограничаване по чл. 57, ал. 3 от Конституцията съществува и общата и постоянно действаща граница за упражняването им по чл. 57, ал. 2 от нея. То не може да накърнява права или законни интереси на други. По тази причина основните човешки права и свободи, с изключение на тези по чл. 57, ал. 3 от Конституцията, се прилагат в рамките, установени от нея или от текущото законодателство.

При ограничаването им е задължително да се спазва принципът на съразмерност(пропорционалност), както е прието и в решението. Макар и не изрично прогласен в Конституцията, той може да се изведе от нейни норми (чл. 17, ал. 5чл. 31, ал. 4 и 5; Решение № 1 от 2005 г. на КС по к.д. № 8 от 2004 г.). Принципът е приет като основен за правото и в международни актове, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България (чл. 5, т. 1 и 4 от Договора за Европейския съюз и чл. 1 и 5 от Протокол № 2 към Договора относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност; чл. 52, т. 1, изр. 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ХОПЕС) във връзка с чл. 6, т. 1 от Договора за Европейския съюзчл. 15 от Конвенцията за престъпления в кибернетичното пространствочл. 12, т. 2 от Конвенцията на Съвета на Европа за предотвратяване на тероризма; преамбюла и чл. 6, т. 3, ал. 2 от Конвенцията за взаимопомощ по наказателноправни въпроси между държавите – членки на Европейския съюз, съставена от Съвета в съответствие с чл. 34 от Договора за Европейския съюз). Той се свежда до задължението на законодателя при преследването на правомерна цел и според необходимостта от постигането й в едно демократично общество да избере възможно най-малко натоварващото разрешение (чл. 5 от Протокол № 2 към Договора за Европейския съюз относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, чл. 52, т. 1, изр. 2 от ХОПЕС и чл. 12, т. 2 от Конвенцията на Съвета на Европа за предотвратяване на тероризма).

 

б. Правото на защита по чл. 56 от Конституцията също е „основно, всеобщо, лично право на гражданите“ (Решение № 3 от 1994 г. на КС по к.д. № 1 от 1994 г.). Защитата на правата и законните интереси на личността е тяхната юридическа гаранция. Като основно право то е неотменимо (Решение № 11 от 1998 г. на КС по к.д. № 10 от 1998 г.). Неотменимостта на основните конституционни права, установена от чл. 57, ал. 1 от Конституцията, е различна от уредената в чл. 57, ал. 3 от нея възможност упражняването им да бъде временно ограничавано. Извън времето на ограничението си правото продължава да съществува и може да се упражнява. Препятстването на упражняването му за неограничен период от време на практика го дерогира.

 

Правото на съдебна защита поначало е основната форма на защита в правовата държава. То е по-тясно от общото право на защита по чл. 56 от Конституцията.

Правото на съдебна защита срещу административните актове като един от видовете съдебна защита е още по-тясно, поради което „отмяната“ по смисъла на чл. 57, ал. 1 от Основния закон е налице, когато самото му възникване е изрично изключено от парламента на основание чл. 120, ал. 2, предл. 2 от Конституцията, макар че административният акт засяга гражданин или юридическо лице.

 

При изключването на правото на съдебна защита също следва да се спазва принципът за съразмерност. В своето Решение № 4 от 2001 г. по к.д. № 15 от 2000 г. Конституционният съд сочи, че „… съображения(та) за законодателна целесъобразност в отделните случаи … задължително налага(т) да се отговори, доколко определени ограничения на правото на защита са съразмерни … Един от конститутивните елементи на този принцип е изискването използваното средство за защита на съответната ценност от обществен интерес в най-малка степен да ограничава правото на защита. Ограничението трябва да е разумно и не може да надвишава степента, необходима за постигането на съответната легитимна цел.“ Целта на необжалваемостта на конкретния вид административен акт трябва да е по-значима от целите на съдебния контрол за законността му и на правото на защита срещу него.

 

6. Тълкуването на правомощието на законодателя по чл. 120, ал. 2, предл. 2 от Конституцията трябва да бъде съобразено с разпоредбите на международните договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, свързани с правото на съдебна защита. Това са чл. 14, т. 1 от Международния пакт за гражданските и политическите права (МПГПП) (ДВ, бр. 43 от 1976 г.), признаващ „основното право на всяко лице при оспорване на правата и задълженията му в граждански процес на справедливо и публично разглеждане на делото от компетентен, независим и безпристрастен съд, установен със закон“; чл. 6, т. 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС) (ДВ, бр. 80 от 1992 г.) във връзка с чл. 6, т. 2 и3 от Договора за Европейския съюз, според който „всяко лице при определянето на неговите граждански права и задължения или при наличието на каквото и да е наказателно обвинение срещу него има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона“ (Решение № 3 от 2011 г. по к.д. № 19 от 2010 г. и Решение № 1 от 2012 г. на КС по к.д. № 10 от 2011 г.); чл. 47, ал. 1 и ал. 2, изр. 1 от ХОПЕС, съгласно които „Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд“ и „Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон“.

 

И трите договора не допускат „ограничаване“ в смисъла на „отнемане“ на правото на съдебна защита. Поради това не споделяме решението в частта, с която се приема, че правото на законодателя със закон да предвиди необжалваемост пред съд може да става при спазване на … задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита“. Според чл. 5, т. 1 МПГПП „Нито една разпоредба в този пакт не може да бъде тълкувана като даваща право на дадена държава… да се занимава с дейност или да извършва действия, насочени към отнемане на правата и свободите, признати с този пакт, или към ограничаването им в по-голяма степен, отколкото е предвидено в същия пакт“. Нито чл. 14, нито друга норма на МПГПП допуска отнемането или ограничаването на правото на защита пред съд. Член 18 КЗПЧОС и чл. 18 от Протокол № 14 към нея уреждат „ограниченията, допустими в съответствие с тази конвенция, по отношение упражняването на определени права и свободи…“. Ограничения по отношение на правото на справедлив съдебен процес (чл. 6) КЗПЧОС не допуска. Съгласно чл. 52, т. 1 ХОПЕС „Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи.“ На първо място, става дума за „ограничаване на упражняването“ на основни права в смисъла, изяснен по-горе, в който тези думи са употребени и в чл. 57, ал. 3 от Конституцията, а не за отнемането им, каквото е изключването на правото на съдебна защита по чл. 120, ал. 2, предл. 2 от Конституцията. На второ място, чл. 52, т. 3 ХОПЕС постановява, че „Доколкото настоящата Харта съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената Конвенция.“ Правото на съдебна защита по ХОПЕС следователно е такова, каквото е и по КЗПЧОС – неотнимаемо и неограничимо.

 

Член 5, ал. 4, изр. 2 от Конституцията установява предимството на международните договори пред противоречащите им норми на вътрешното законодателство. Договорите следва да бъдат прилагани директно от националните съдии и без намесата на Конституционния съд (Решение № 3 от 2011 г. на КС; така и чл. 5, ал. 2 АПК). Поради това считаме, че при упражняване на правомощието си да изключва съдебната защита срещу административни актове законодателят трябва да съобразява международноправните норми, и то не само поради международно признатата от България задължителна юрисдикция на Европейския съд по правата на човека по тълкуването и прилагането на КЗПЧОС (Решение № 1 от 2012 г. на КС по к.д. № 10 от 2011 г.), както приема решението, а преди всичко поради следващата от тях национална съдебна практика. Ако изключването противоречи на поне една от посочените международноправни норми, българският съд не следва да го зачита. Ограничаването по законодателен ред на прекия съдебен контрол и замяната му само с косвения и евентуалното обезщетяване на вредите от тези актове е в отклонение от стандартите на Европейския съюз.

 

Изводът е, че по международните договори, по които България понастоящем е страна, правото на съдебна защита срещу административни актове, засягащи права на граждани и юридически лица, не може да бъде изключено по чл. 120, ал. 2, предл. 2 от Конституцията.

 

ІІ. По т. 2 от решението

 

Конституционният съд е отбелязал в свое Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г., че „същевременно разпоредбата на чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията не изключва правото на съдилищата инцидентно да се произнасят по нищожността на необжалваемите административни актове. Противното би означавало на порочни административни актове, например акт, издаден от некомпетентен орган, да се придава по-голям стабилитет, отколкото на закон, чиято противоконституционност може да бъде установена в производство пред Конституционния съд. В този смисъл и неатакуемостта на административните актове не е абсолютна“.

 

Косвеният (инцидентният) контрол за законност от съда всъщност е допустим не само за нищожните поради липса на компетентност или форма необжалваеми административни актове, както смята настоящото решение, а за всяко противоречие с материалния закон в родовия смисъл на понятието, независимо дали то е основание за тяхната нищожност или за тяхната отменяемост. Достатъчно е актът да е обуславящ (преюдициален) като елемент от фактическия състав на спорното право, което може да е гражданско или публично. Противното означава да се отнеме правото на съдебна защита не само спрямо необжалваемия административен акт, а спрямо всички обусловени от него субективни права, за които основанията за изключването й не важат, включително спрямо прогласената в чл. 7 от Конституциятаотговорност на държавата за вреди, причинени от нейни органи или длъжностни лица.

Според нас тълкувателният отговор би следвало да гласи:

 

1. По чл. 120, ал. 2, предложение 2 от Конституцията Народното събрание може със закон изрично да посочва като необжалваеми пред съд от граждани и юридически лица само конкретни видове административни актове, индивидуализирани чрез разпоредените с тях права и и/или задължения.

 

2. Народното събрание може да посочва като необжалваеми пред съд всякакви видове административни актове освен тези, които засягат установени от Конституцията права и свободи на граждани и и/или юридически лица.

 

3. При посочването на административни актове като необжалваеми пред съд законодателят трябва да се съобразява с международните договори, по които България е страна.

 

4. При посочването на административни актове като необжалваеми пред съд трябва да се спазва принципът на съразмерност между правото на защита срещу административния акт и целта на необжалваемостта.

 

5. Съдебната необжалваемост на административния акт не изключва косвения (преюдициалния) контрол над него, включително за съответствието му с материалния закон.

 

Конституционни съдии:

Стефка Стоева

Георги Ангелов

Напиши коментар

Трябва да сте влезли, за да публикувате коментар.

Архив
Поверителност
https://apis.bg/bg/privacy-notice-bg